Wer zahlt für Corona-bedingte Betriebsschließungen?

Seit März 2020 wurden bundesweit „Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen“ erlassen, um die Corona-Pandemie durch Maßnahmen zur Senkung der Ansteckungszahlen einzudämmen. Nach dem Infektionsschutzgesetz, auf das sich die Bundesländer hierbei stützen, können „Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen“ werden. Die dadurch angeordneten Betriebsschließungen haben bei vielen Betroffenen – Ladeninhaber, Gastronomen, Hoteliers, Selbstständige, Künstler etc. – zu Umsatzausfall und einem erheblichen wirtschaftlichen Schaden geführt. In unserer globalen Risikogesellschaft müssen die Risiken aus den „Problemen und Konflikten, die aus der Produktion, Definition und Verteilung wissenschaftlich-technisch produzierter Risiken entstehen“ (Ulrich Beck), allokiert werden. Wer kommt also abseits der Milliarden-Hilfspakete, die nicht (rechtzeitig) von allen Betroffenen in Anspruch genommen wurden oder werden konnten oder nicht ausreichend waren, für diesen Schaden auf? Die juristische Aufarbeitung beginnt parallel mit der schrittweisen Rückkehr zur Normalität – und die Mühlen der Justiz mahlen bekanntlich langsam.

1794 trat in weiten Teilen Preußens das Allgemeine Landrecht in Kraft, dessen Einleitung bestimmte, dass „der Staat denjenigen, welcher seine besonderen Rechte und Vorteile dem Wohle des gemeinen Wesens aufzuopfern genötigt wird, zu entschädigen gehalten“ ist. In Konkretisierung dieses auch heute noch anwendbaren Grundgedankens bestimmte das seit 1961 geltende Bundesseuchengesetz, dass selbstständige Betriebsinhaber in angeordneter Quarantäne „Ersatz der während der Absonderung weiterlaufenden nicht gedeckten Betriebsausgaben in angemessenem Umfang“ erhalten. Für Betriebsinhaber, für die selbst keine Quarantäne angeordnet war, die aber wegen Ansteckungsgefahr einem Tätigkeitsverbot unterworden wurden, galt dies aber nicht, obwohl gerade hier eine (aufgezwungene) „Aufopferung“ des Betriebsinhabers vorliegt. Diese Ungleichbehandlung wurde 1982 vom Bundesverfassungsgericht im Falle eines sechstägigen Tätigkeitsverbots wegen eines bestehenden Ansteckungsrisikos nicht beanstandet. Die nicht gedeckten Betriebsausgaben für diesen Zeitraum waren damit nicht vom Staat zu tragen.

Das aktuell geltende Infektionsschutzgesetz aus dem Jahr 2001 unterscheidet nicht mehr zwischen Quarantäneanordnungen und Tätigkeitsverboten zur Eindämmung von Ansteckungsgefahren. Für beide Fälle sieht das Gesetz eine Art Verdienstausfallentschädigung vor, soweit kein anderweitiger Entschädigungsmechanismus eingreift. Dahinter steht eher der Sozialstaatsgedanke (im Sinne eines „Krankengeldes“) als ein Schadensersatz- oder Aufopferungsanspruch wegen (temporärer) Enteignung. Ungeklärt ist derzeit gleichwohl, ob die in den Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen angeordneten branchenweiten Betriebsschließungen überhaupt als Tätigkeitsverbote in diesem Sinne anzusehen sind. Dagegen spricht, dass die branchenweiten Betriebsschließungen nicht darauf beruhten, dass von jedem dieser Betriebe eine konkrete Ansteckungsgefahr (durch konkrete Verdachtsfälle) ausging. In diesem Sinne entschied auch bereits das Landgericht Heilbronn in einer Eilentscheidung vom 29.04.2020: Der dortige Inhaber eines Friseursalons war „glücklicherweise gesund“. Auch eine Eilentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs in Mannheim vom 07.05.2020 auf Antrag eines Spielhallenbetreibers deutet in diese Richtung.

Sofern die Gerichte diese und weitere Regelungen des Infektionsschutzgesetzes als Wege zu einem Entschädigungsanspruch endgültig ablehnen, bedeutet dies noch nicht zwangsläufig, dass die als „Kollateralschäden“ betroffenen gesunden Betriebsinhaber ungleich behandelt und anspruchslos gestellt werden. In Gestalt der auf das Preußische Allgemeine Landrecht zurückgehenden Entschädigungsansprüche wegen erzwungener Aufopferung durch rechtmäßiges oder unrechtmäßiges Eingreifen des Staates stehen weitere, allgemeine Rechtsgrundlagen zur Verfügung. Solche Ansprüche entfallen nur dann, wenn die Gerichte die Regelungen des Infektionsschutzgesetzes insoweit als abschließend bewerten. Dieser Meinung war jedoch das Landgericht Heilbronn in der oben genannten Entscheidung.

Geht man nicht von einer „Sperrwirkung“ des Infektionsschutzgesetzes für allgemeinere Rechtsansprüche aus, ist offen, ob der (zunächst rechtmäßige) Eingriff in einen Gewerbebetrieb, also in zukünftige Erwerbs- und Betriebsaussichten, zu einem Entschädigungsanspruch führen kann, oder nur der Eingriff in ein Eigentumsrecht. Das Landgericht Heilbronn geht (vorsorglich) von letzterem aus und erklärt, derartige Aussichten stellten noch keine „verfestigte Eigentumsposition“ dar. Wird hingegen unterstellt, dass auch der Eingriff in die Ertragskraft eines Gewerbebetriebes enteignenden Charakter haben kann, so setzt ein Anspruch gegen den Staat im Wege einer (rechtmäßigen) Betriebsschließung ein „Sonderopfer“ im Verhältnis zu anderen voraus. Letztlich geht es dabei um Fragen der allgemeinen (entschädigungslosen) Zumutbarkeit: Was darf der Staat seinen Bürgern und Betrieben noch zumuten? Vor diesem Hintergrund erfordern branchenweite Betriebsschließungen kein Sonderopfer im Verhältnis zu den anderen innerhalb derselben Branche, sondern allenfalls im Vergleich mit anderen Branchen. Für den Betroffenen dennoch „unzumutbar“ ist in der Regel aber zumindest eine Existenzbedrohung. Diese dürfte häufig für diejenigen, die Umsatzausfälle nicht anderweitig kompensieren konnten (durch „take away“, Lieferservice etc.), vorgelegen haben. Sofern sich hier ein Anspruch ergäbe, kann grundsätzlich eine „angemessene Entschädigung“ unter Anrechnung von Staatshilfen, Leistungen aus Betriebsunterbrechungsversicherungen etc. gefordert werden.

Juristisch einfacher zu begründen sind Entschädigungsansprüche, die auf einem rechtswidrigen Handeln des Staates beruhen, d. h. wenn sich die Infektionsschutzmaßnahmenverordnungen in der Rückschau, was die weitreichenden Betriebsschließungen anbelangt, als unrechtmäßig herausstellen sollten. Immerhin werden im Infektionsschutzgesetz branchenweite Betriebsschließungen zur Eindämmung von Pandemien nicht als Maßnahmen genannt, sondern ausdrücklich nur ein Verbot von Menschenansammlungen sowie die Schließung von Badeanstalten und Gemeinschaftseinrichtungen. Viele gerichtliche Verfahren zur Überprüfung der Betriebsschließungsanordnungen sind anhängig, hauptsächlich mit den Argumenten der Unverhältnismäßigkeit der Eingriffe und der zu unbestimmten Rechtsgrundlage. Erst in einiger Zeit wird absehbar sein, wie sich die höchsten Gerichte dazu positionieren, nachdem erste Eilverfahren entweder unentschieden oder von einer Rechtmäßigkeit der Eingriffe ausgingen. Doch auch eine grundlegende höchstrichterliche Entscheidung, dass die Betriebsschließungen oder Auflagen – gegebenenfalls ab einem bestimmten Zeitpunkt – rechtswidrig waren, könnte sich für die vielen Betroffenen als Pyrrhussieg erweisen, weil sie selbst nicht gegen die Verordnungen bzw. Anordnungen vorgegangen sind. Denn bevor eine Entschädigung wegen rechtswidriger Eingriffe des Staates verlangt werden kann, muss der Einzelne sich selbst mit rechtsstaatlichen Mitteln – Widerspruch, Klage etc. – gegen den Eingriff zur Wehr setzen und kann sich insoweit nicht auf andere berufen, die dies parallel getan haben.

Im Ergebnis zeigt sich, dass den Betroffenen noch ein sehr steiniger Weg zu Entschädigungsansprüchen gegen den Staat bevorsteht. Die Geltendmachung solcher Ansprüche wird Zeit, Geld und Nerven kosten, worüber derzeit aber nur die wenigsten Betroffenen verfügen. Wie so oft – trotz „Rechtsstaat“ – wurden die (juristischen) Würfel in die Höhe geworfen, aber wann und wie sie fallen, ist ungewiss. Es besteht derzeit keine Rechtssicherheit was Entschädigungsansprüche angeht, weil der Gesetzgeber dies nicht klar in die eine oder andere Richtung geregelt hat, und die bisherige Tendenz der Gerichte ist negativ. Aber wie immer stirbt die Hoffnung zuletzt.

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